行政机关不履行《会议纪要》等行政公文承诺行政相对人的事项违法可诉

一、核心观点

行政机关在《会议纪要》等行政公文中承诺行政相对人的事项依法应当遵照执行，否则违法。理由在于：行政机关法定职责的渊源不仅包括法律、法规、规章及规范性文件规定的职责，也包括行政机关基于先行行为、行政允诺或行政协议而形成的职责。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。

判断行政行为是否可诉的标准是行政行为是否侵犯相对人的合法权益，即对相对人权利义务产生实际影响的行为属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。理由在于：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第十二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的提起行政诉讼的，人民法院应予受理。

二、经典判例

判例一：再审申请人福建省长乐市坤元房地产开发有限公司诉被申请人福州市长乐区人民政府不履行法定职责一案

审 理 法 院：最高人民法院

案 号：(2018)最高法行再205号

裁 判 日 期：2018.12.29

裁判节选：

本院认为，本案的焦点问题为长乐区政府是否存在不履行职责的行为。具体分述之：

一、关于政府会议纪要议定的事项是否属于法定职责的问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。显然，此处的“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。

会议纪要是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。对本案而言，[2003]174号《会议纪要》议定的“四个允许”，是长乐区政府就涉案房地产后期开发的行政允诺，也即成为长乐区政府及其职责部门相应的法定职责。一、二审法院认为[2003]174号《会议纪要》所议定的“四个允许”职责，不属于长乐区政府的法定职责，系对法定职责的错误理解，依法应予纠正。

二、关于长乐区政府是否负有保证[2003]174号《会议纪要》内容得以实现的职责问题

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定，市、县人民政府与其工作部门的关系，系领导与被领导关系。基于职权法定原则，依法属于工作部门的行政管理职权，市、县人民政府并不宜直接行使，也不因此即负有直接履行工作部门职责的义务；也即当事人因规划、土地出让等工作部门未依据相应的实体法规定及时履行其作为工作部门依法履行的职责，应当直接诉请该工作部门，而不能诉请市、县人民政府依法履职。但是，本案的特殊性在于[2003]174号《会议纪要》所确定的“四个允许”所涉及的规划调整、土地出让与管理等内容，虽然是长乐区政府规划与土地管理等工作部门的法定职责，但长乐区政府以[2003]174号《会议纪要》作出“四个允许”承诺的方式，已经将监督所属工作部门依法履职转化成为长乐区政府依法应当履行的承诺、义务与职责。在未依法定程序否定[2003]174号《会议纪要》等文件的效力之前，长乐区政府应秉持诚实守信的原则，确保政府纪要的贯彻落实。因此，监督并督促相关工作部门依法、正确、全面履行“四个允许”，也即成为长乐区政府依法必须履行的法定职责。坤元公司认为长乐区政府及其工作部门未全面履行[2003]174号《会议纪要》议定的“四个允许”职责的，既可以选择以[2003]174号《会议纪要》为依据直接起诉相应的工作部门，也可直接以长乐区政府为被告要求其与相关工作部门共同履行[2003]174号《会议纪要》所议定事项。长乐区政府认为其工作部门不履行相应职责的，可以依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第三项的规定，改变或者撤销该工作部门不适当的命令、指示等。一、二审法院均认为项目规划指标认定、土地管理等“四个允许”方面的约定，不属于人民政府职责而属于相应工作部门职责的认定，未充分考虑到相关职责系政府纪要所确定，构成认定事实不清、适用法律错误。

三、关于长乐区政府应当如何履行[2003]174号《会议纪要》所确定职责的问题

[2003]174号《会议纪要》作出后，坤元公司于2004年12月21日在长乐区人民法院委托拍卖行举行的公开拍卖会上以1379.6万元中标买受涉案房地产并已交足价款，长乐区人民法院裁定涉案房地产由坤元公司买受并限期办理房屋产权及土地使用权变更登记手续。但随后的2005年9月9日，长乐区国土资源局针对坤元公司提出的土地使用权变更登记申请作出《否定报备单》，以原开发商未缴清土地出让金、须先办理房产变更登记、12#楼属于违法建筑不能转让等理由，对坤元公司的申请件予以退回。后长乐区政府虽于2005年10月19日、2006年3月4日和2006年4月5日三次召开专题会议，协调处理坤元公司续建原宾顺花园问题和鑫光花园规划建设问题，但直到2014年10月11日长乐区政府召开的2014年第5次市长办公会议才决定：一是将现状续建规划指标作为该项目规划指标，具体由法院和规划局负责出具认定文件予以明确；二是同意调整规划指标。2014年10月29日，坤元公司向长乐区城乡规划局提交《关于办理规划指标的申请报告》。2014年12月26日，长乐区城乡规划局和长乐区人民法院作出认定书，认定项目拍卖用地面积和现状规划指标。2015年5月14日，长乐区城乡规划局向长乐区政府提交《关于金峰鑫光花园变更容积率等规划条件的请示》。2015年5月28日，长乐区政府针对长乐区城乡规划局的请示作出同意项目规划条件变更的批复。2015年6月3日，长乐区城乡规划局向坤元公司作出复函，通知坤元公司调整的指标，并通知其持该函向国土资源局等有关部门按规定办理相关手续。然而，直到本院审查时，坤元公司在长达15年时间内，未能得以开展任何建设，涉案争议房地产仍处于2003年拍卖前的状态。坤元公司巨资竞得项目长期未得以推进，经济损失不可谓不大。原因虽然是多重的，但长乐区政府及其工作部门未依法、及时、全面履行相关纪要内容，不依法履职甚至互相推诿，显然是重要原因之一。

诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的表率和导向作用。只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约和会议纪要，才能取得“城门立木”的效果，才能更快带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。人民法院应当监督政府及相关工作部门兑现向行政相对人依法作出的政策承诺，不支持地方以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。政府违反承诺导致相对人经济损失的，要承担法律和经济责任。因此，长乐区政府应当在收到本判决书后，严格按照[2003]174号《会议纪要》的内容及时组织、督促和协助相关工作部门履行相应的法定职责。

显然，依法履职并不意味着必须全部按照相对人的请求内容履职，但也不意味着无法满足相对人的请求就可以不及时处理或不依法作出书面答复；正如相对人有义务以书面要式行为向行政机关提出具体、明确的履职请求、依据与理由，行政机关也有义务以书面要式方式告知相对人全部或者部分不能履职的依据和理由，而不能不理不睬，怠于履职，从而造成纠纷长期无法解决，难以进入法治化渠道解决。长乐区政府与相应工作部门应当依法回应坤元公司的申请和诉求；对于15年来因法律法规政策调整等原因，出现原有规定与现有规定相冲突的，应当考虑保护相对人信赖利益，作出对坤元公司有利的解释和执行，而不能因此加重相对人的实际负担；在对拍卖等文件的理解存在分歧时，也应当本着有利于相对人的原则进行解释。当然，合法性仍是行政机关依法行政的首要考量因素。坤元公司对约定的容积率由2.35调整为3.692又增加至4.616后的相关土地出让金的补交问题，亦应秉持诚信原则，实事求是地与长乐区政府及其工作部门进行测算和协商，在弥补资金等实际损失与保持合理利润的情况下，依法予以补交。双方无法协商一致的，长乐区政府则应及时作出行政决定或者《会议纪要》，载明其与相应工作部门对相关问题的明确、具体、可执行的意见，并依法送达坤元公司，而不能久拖不定、议而不决，更不得与工作部门之间相互推诿。坤元公司对行政决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，维护企业合法权益。

综上，坤元公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。一、二审法院有关政府会议纪要决定的事项不是政府法定职责的认定，系对法定职责的错误理解，构成认定事实不清、适用法律错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销福建省高级人民法院（2016）闽行终695号行政判决和福建省莆田市中级人民法院（2016）闽03行初33号行政判决；

二、确认福州市长乐区人民政府未全面履行[2003]174号《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》确定职责的行为违法；

三、责令福州市长乐区人民政府在本判决生效之日起九十日之内根据本判决依法履行[2003]174号《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》等所确定的职责。

一、二审案件受理费共计100元，由被申请人福州市长乐区人民政府负担。

本判决为终审判决。

判例二：再审申请人辽宁省沈阳市于洪区人民政府因与孙承杰等10人履行法定职责一案

审 理 法 院：最高人民法院

案 号：(2019)最高法行申7955号

裁 判 日 期：2019.12.11

裁判节选：

本院经审查认为：本案争议焦点是于洪区政府是否应当履行对孙承杰等10人的房屋进行征收补偿的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”法定职责的渊源不仅包括法律、法规、规章及规范性文件规定的职责，也包括行政机关基于先行行为、行政允诺或行政协议而形成的职责。根据本案业已查明的事实，2000年7月25日，沈阳市人民政府作出沈政地拨字（2000）0092号《关于沈阳市于洪区房地产开发总公司行政划拨国有土地的批复》，同意将郭家村地区国有土地189186平方米行政划拨给于洪区房地产开发总公司使用，用途为住宅用地；2000年10月28日，沈阳市于洪区城市房屋拆迁办公室向包括孙承杰等10人在内的拆迁对象发出《拆迁会议通知单》；2000年11月20日，沈阳市于洪区城市房屋拆迁办公室向拆迁区域的居民发出《致村民的一封信》，信中明确责成于洪区房地产开发总公司负责郭家委地区的开发改造工作，同时规定了最后拆迁期限；2001年3月21日，于洪区政府召开办公会议研究郭家棚户区改造有关问题并形成会议纪要，其中第2条明确了“按照棚户区改造政策，集体土地直接划拨为国有土地，只对现郭家小学的17亩土地进行补偿，补偿标准按照新土地法的有关条例执行。”基于上述事实，可以认定于洪区政府已经与包括孙承杰等10人在内的被拆迁人形成征收与补偿的行政法律关系，于洪区政府应当履行征收补偿职责。本案中，孙承杰等10人的诉讼请求是要求于洪区政府履行房屋拆迁的法定职责，一审法院在查明于洪区政府不履行法定职责且不存在判决履行没有意义的情况下，仅判决确认于洪区政府不履行拆迁职责违法，确有不当。二审法院认定一审判决适用法律错误，依法予以纠正，判决撤销一审判决，并责令于洪区政府于二审判决生效之日起两个月内依法履行补偿职责，并无不当。于洪区政府的再审请求及理由没有事实及法律依据，本院依法不予支持。

判例三：再审申请人王振江等44人因王振江等46人诉辽宁省沈阳市人民政府履行会议纪要职责一案

审 理 法 院：最高人民法院

案 号：(2018)最高法行申1589号

裁 判 日 期：2019.09.16

裁判节选：

本院认为：再审申请人王振江等人因履行法定职责一案将沈阳市政府诉至法院，请求沈阳市政府按照会议纪要的内容履行法定职责，如不能履行，则给予房屋置换或给予合理经济补偿。经审查，本案的争议焦点为会议纪要是否属于可诉的行政行为、沈阳市政府是否负有履行会议纪要的职责以及如何履行的问题。

关于会议纪要的可诉性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第十二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的提起行政诉讼的，人民法院应予受理。由此可知，判断行政行为是否可诉的标准是行政行为是否侵犯相对人的合法权益，即对相对人权利义务产生实际影响的行为属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。本案中，会议纪要为解决王振江等人与沈阳军区住管办之间的房屋遮光纠纷而作出，涉及了被遮光住户房屋回购、新建房屋规划审批等事项，内容明确具体。会议纪要作出后，王振江等人即停止上访和阻碍部队施工行为，会议纪要所涉单位也已按照会议纪要的内容开展了部分工作。故会议纪要已对王振江等人的权利和义务产生了直接影响，具有可诉性。沈阳市政府提出会议纪要不具有可诉性，本案不属于行政诉讼受案范围的答辩意见，于法无据，不予支持。

关于沈阳市政府是否负有履行会议纪要的职责问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六款规定，公民、法人或者其他组织因申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复而提起诉讼的，人民法院应予受理。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。此处所指“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件，还包括行政机关基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。由此可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。就本案而言，会议纪要是沈阳市政府为解决王振江等人与沈阳军区住管办之间的房屋遮光纠纷作出的行政允诺，即沈阳市政府等行政部门对王振江等人作出的将来作出一定行为的具有法律约束力的承诺。允诺行为本身即是行政机关对相对人作出的一项承诺。恪守诺言、兑现承诺是行政机关遵守诚信原则的应有之意。因此，按照会议纪要内容履行行政允诺依法属于沈阳市政府及相关工作部门应当履行的法定职责。沈阳市政府提出其不存在行政不作为，不应作为本案被告的答辩意见，没有事实和法律依据。

三、关联法规

1、《行政诉讼法》

    第二条  公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第十二条  人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

第七十二条  人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

2、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《党政机关公文处理工作条例》的通知》

第三条   党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。

第八条   公文种类主要有：

（一）决议。适用于会议讨论通过的重大决策事项。

（二）决定。适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

（三）命令(令)。适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。

（四）公报。适用于公布重要决定或者重大事项。

（五）公告。适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

（六）通告。适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。

（七）意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。

（八）通知。适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。

（九）通报。适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。

（十）报告。适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。

（十一）请示。适用于向上级机关请求指示、批准。

（十二）批复。适用于答复下级机关请示事项。

（十三）议案。适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。

（十四）函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。

（十五）纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。