我所代理一起再审案件成功收回国有建设用地使用权

【案情简介】

2018年11月26日，某市国土资源局某分局（以下简称“某分局”）作出某国资[2018]91号《收回国有建设用地使用权决定书》，将某有限公司（以下简称“JC置业公司”）名下位于某集中区66219平方米国有建设用地使用权无偿收回。JC置业公司不服，向某市政府申请复议，某市政府作出某府复决字[2018]XX号行政复议决定书，驳回了JC置业公司的复议申请。JC置业公司遂将某分局、某市政府起诉至某县人民法院。某县人民法院就该案作出（2020）湘0922行初XX号行政判决书，判决驳回JC置业公司的诉讼请求。JC置业公司上诉至某市中级人民法院，2020年12月28日，某市中级人民法院作出（2020）湘09行终XXX号行政判决书，判决驳回JC置业公司的上诉，维持原判。后JC置业公司向湖南省高级人民法院申请再审。

【代理意见】

律师认为本案的争议焦点是某市国土资源局某分局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法。

一、案涉土地不属于闲置土地

（一）合同约定的开工日期已因政府规划调整而废除

某市政府135号会议纪要变更了原有的土地利用规划，造成再审申请人不能按照《国有建设用地使用权出让合同》约定、规定的用途、规划和建设条件进行开发建设。

（二）案涉土地原有利用规划变更后并未确定新的开工日期

案涉土地原有的利用规划因行政原因变更后再进行开发建设则需要重新规划、设计并办理审批等系列手续，因此需要延期开工。后某分局在再审申请人作出的某钢项[2013]2号批示和批复，说明某分局已对原有动工开发时间进行了变更，但并未确定新的开工日期。

（三）案涉土地的开工日期未达成新的约定

根据《闲置土地处置办法》第12条第1款规定，再审申请人及再审被申请人某分局并未签订补充协议重新约定动工开发、竣工期限和违约责任，再审被申请人某分局单方建议将开工日期延期至2014年5月的批示并不具备法律效力。因此，具体开工日期尚未明确。

二、涉案土地未开发的原因系政府变更规划

根据《闲置土地处置办法》第8条第1款规定，本案中，市政府135号会议纪要明确提出，某项目不宜选址在中心城区，由规划局重新规划，将项目新选址在某高新区现代物流园产业园，具体位置商某高新区落实。但到目前为止，案涉争议土地的新规划始终没有依法出具，直接导致再审申请人无法开工。因此，91号收回决定书认定案涉闲置土地原因系企业自身原因造成错误。

三、再审申请人未获得新的规划和建筑设计条件，不可能开工

再审被申请人在一审中提供的证据11,2010年12月16日113号某市规划建设项目规划设计条件通知书，用地性质一栏中明确记载，“钢材物流大于或者等于70%，住宅小于等于30%。”2012年12月3日某市政府135号会议纪要明确提出，某项目不宜选址在中心城区，由规划局重新规划，将项目新选址在某高新区现代物流园产业园，具体位置商某高新区落实。某市政府以及规划职能部门至今未对涉案土地重新设置规划条件、重新设置建筑条件，更未向再审申请人颁发规划许可证，未下发与113号通知书相类似的新的规划文书。

根据《城乡规划法》第64条规定，在某市政府及规划部门没有出台新的规划条件并颁发新的规划许可证的情况下再审申请人不可能合法施工。

四、在[2012]135号《会议纪要》未撤销或者履行之前，再审被申请人作出无偿收回土地决定违法

135号《会议纪要》作出了对于涉案土地规划的变更，对于变更后的土地如何处理做了三种选择性的安排，如果投资方执意退出，则由市审计局对投资方前期投入进行审计，给予相应补偿。该会议纪要已经生效，再审申请人项目经理李某某参加了该会议，因而相关决定已经外化。该会议纪要涉及土地如何处置，但是没有涉及到无偿收回内容。本案争议的收回国有土地使用权决定在会议纪要没有撤销或者变更的情况下不能做出新的行政行为。

五、某分局没有收回案涉土地的法定职权

（一）根据国务院《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号）规定和《湖南省行政程序规定》第19条规定，某分局无收回案涉土地的法定职权，其不能以自己的名义作出收回决定。

（二）依据法律规定某分局没有收回案涉土地的法定职权。根据《闲置土地处置办法》第4条第1款规定，某分局不属于市、县国土资源主管部门，无权作出收回案涉土地的行政行为。

（三）依据某市政府2018年7月23日公布的市国土局权力清单显示，市国土资源局对于闲置土地享有管理职权，并且一直在行使该项职权。

（四）依据《关于市国土资源局有关职责和机构编制调整的通知》，再审被申请人对于案涉土地无管理职权。

（五）依据再审被申请人提供的某分局权力清单，其中对闲置土地并没有无偿收回的权限。

（六）依据某分局关于《继续按照<某市城乡建设用地管理有关规定>划定区域负责土地管理和监督工作的请示及批》复，再审申请人无收回案涉土地的法定职权。此外，根据《湖南省行政程序规定》第55条规定，在某分局的请示及批复并未依法公开的情况下，不能以此作为再审被申请人执法的依据。

（七）根据《行政处罚法》第18条规定，即使假设上述请示和批复行为构成一种形式上的委托，也因委托所依据的文件不是法律、法规或者规章而无效。 

六、政府不能对查封状态下的土地作收回决定

（一）案涉土地处于查封状态下的依据

某市中级人民法院向某分局签发了（2015）某中执字第377-1号协助执行通知书；（2015）某中执字第186-2号协助执行通知书；某府复决字[2018]69号某市行政复议决定书第9页记载；某市某区不动产登记中心出具的2019第006号《不动产登记资料查询结果证明》记载，均表明案涉土地处于查封状态。

（二）国土部门不能对查封土地作出变更权属的行政行为

依据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第22条规定及《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发（2008）178号）第3条第7项等规定。

（三）实务支持判例

广东省高级人民法院（2016）粤行终1263号行政判决等。

七、听证员在听证笔录上未签字

2018年10月14日，在某分局六楼会议室举行了案涉土地收回土地使用权听证会，郭某和张某参加了听证会，但是未在听证笔录签字，也没有说明有何正当理由，也没有附卷记明情况，根据《国土资源听证规定》第十条规定，属于严重程序违法行为。

八、本案未经集体讨论决定而直接作出收回决定

根据《中华人民共和国行政处罚法》第38条及相关规定，行政机关作出行政处罚必须查明事实。调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况分别作出决定。本案中，无证据证明履行了审核程序，无证据证明履行了集体讨论决定程序，因而违法。

九、本案未依法履行撰写并提交调查报告的程序

根据《国土资源行政处罚办法》第24条规定，案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告。本案再审被申请人在立案调查后没有依法履行撰写并提交调查报告的程序。

十、《收回国有建设用地使用权决定书》内容违法

根据《行政处罚法》第39条规定，本案91号决定书没有注明当事人的地址、没有证据，没有注明申请行政复议或者提起行政诉讼的期限等内容违法。

十一、听证阶段没有提出的证据在审判中作为了认定事实的依据

根据《湖南省行政程序规定》第142条和《湖南省行政程序规定》第71条规定，未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。本案中，再审被申请人提交的所有证据在听证阶段均未提出，依法不能作为证明91号决定书合法的证据。因此二审判决适用法律错误。

十二、再审被申请人在听证程序中未对申请人在听证过程中提出的证据及异议进行复核

根据《行政处罚法》第32条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。在2018年11月14日组织的听证程序中，申请人提交了数项证据证明案涉土地不属于闲置土地，对于申请人提出的对申请人有利的证据，被申请人均不予理睬，更未依法进行复核，而对于申请人不利的证据，被申请人则全部采纳并据此将申请人的土地收回，因而明显违法。

综上，91号决定书存在主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，超越职权等诸多违法情形。根据《行政诉讼法》第70条规定，请求撤销91号决定书。

【判决结果】

再审法院判决：

一、撤销一、二审判决；

二、撤销某市人民政府行政复议决定、撤销某市国土资源局某分局《收回国有建设用地使用权决定书》。

【裁判文书】

再审法院认为，本案争议焦点是某市国土资源局某分局作出的91号收回土地决定书是否合法。而审查行政行为是否合法，应从以下方面进行审查。

（一）关于91号决定书认定事实是否清楚、证据是否充分。再审申请人JC置业公司提出某分局91号决定书认定涉案土地是闲置土地且闲置原因系JC置业公司自身原因系认定事实错误。本案JC置业公司与某分局2011年1月27日签订《国有建设用地使用权出让合同》，但根据2012年11月9日市政府形成的会议纪要，涉案土地调整为房地产开发，需重新办理相应的规划手续，导致原土地使用权出让合同客观上出现履行障碍。高新区管委会系某某区政府下属单位，与某分局及政府有一定利害关系，原一、二审仅以高新区管委会单方陈述认定已按会议纪要落实好钢材大市场项目新址并通知了JC置业公司进而推定为JC置业公司原因未能启动新项目依据不足。

（二）关于91号决定书适用法律是否正确。再审法院认为91号决定存在适用法律错误。其一，91号决定书以涉案土地闲置两年以上未开发而适用《闲置土地处置办法》第14条规定处理系适用法律错误。本案导致土地闲置原因并非完全属于JC置业公司的原因，涉及政府土地利用规划调整，在政府没有调整规划及办理相应手续情形下，原双方签订的土地使用权出让合同不能履行。因此，该决定书适用第14条错误，而应根据第12条规定予以处理。其二，91号决定违反司法查封相关法律规定。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第44条和《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助若干问题的通知》第22条规定，土地在法院查封期间，任何单位不得进行处分。参照最高法一巡法庭2018年3月30日《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第27条规定，某分局收回土地使用权之前应商请法院解除查封，结清债务本息，而某分局并未如此。其三，91号决定亦违背了市政府会议精神。市政府135号会议纪要对涉案土地已作出相应处理，某分局作出无偿收回决定的内容违反该会议纪要精神。

（三）关于程序是否违法问题。本案中，某分局作出91号决定时未告知抵押权人，违反了《闲置土地处置办法》第14条第2项规定，属于程序违法。另外，并无相关证据证明某分局已函请相关法院解除查封并清偿依附在涉案土地上相关债权人的债权，程序不当。

（四）关于某分局是否有权作出91号决定书问题。某分局无权作出91号决定。根据国务院《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》、《湖南省行政程序规定》第19条和《闲置土地处置办法》第4条第1款规定，某分局系市国土资源局派出机构，派出机构不能以自己的名义就涉案土地作出相应处理决定。虽然某分局提供了相应政府制定的权力清单及相关文件，但这并不是法律法规或者规章授权，并不能成为某分局获得合法职权的依据。

  综上所述，某分局作出91号决定书以及某市政府复议决定认定事实、适用法律错误，应予撤销，原判驳回JC置业公司诉讼请求不当。

【案例评析】

本案争议焦点是某分局作出的91号收回土地决定书是否合法。代理律师从以下方面进行说理论证：

1、原审认定事实不清、证据不足：案涉土地不属于闲置土地，未开发的原因系政府变更规划；再审申请人未获得新的规划和建筑设计条件，不可能开工；在135号会议纪要未撤销或者履行之前，再审被申请人作出无偿收回土地决定违法；91号决定书内容违法。

2、行政主体不合法：根据相关规定，某分局没有收回案涉土地的法定职权；政府不能对查封状态下的土地作收回决定。

3、程序不合法：听证员在听证笔录上未签字；行政机关未经集体讨论决定而直接作出收回决定；行政机关未依法履行撰写并提交调查报告的程序；听证阶段没有提出的证据在审判中作为了认定事实的依据；再审被申请人在听证程序中未对申请人提出的证据及异议进行复核违法。

在代理意见中引用20多个判例进行说理，多维度综合论证某分局作出的91号决定书违法，该决定书依法应予撤销的结论，并被湖南省高级人民法院采纳。

涉案土地闲置究竟系政府原因还是企业自身原因。

行政机关由于无偿收回国有土地的原因不同，要适用不同的程序以及法律规定，因此必须先确定收回的原因和理由，再全面掌握国家层面的法律文件及地方性的法律规定，从而判断行政机关无偿收回是否遵循了法定程序，是否符合无偿收回的实体法律规定。以收回闲置土地为例，就其闲置原因的判断以及闲置期限的计算，都需要通过大量证据予以证明。

【结语和典型意义】

本案系行政相对人对某分局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》和政府复议决定不服而提出再审申请。

行政决定的作出不仅要事实清楚，程序正当，还要具有合理性。

职权法定原则是行政机关行使职权必须遵守的原则，行政机关执法要有法律明确授权且在职权范围内履行职责。本案中，某分局没有收回案涉土地的法定职权，其作出的行政决定违法。

行政机关在行政执法中应遵循正当程序原则。本案中，存在某分局未经集体讨论决定而直接作出收回决定，在听证程序中未对申请人在听证过程中提出的证据及异议进行复核，听证员未在听证笔录签字等多处程序违法。

综上诸多原因，再审法院自然会支持行政相对人的诉讼请求，纠正行政机关违法行政行为。