胡军辉教授著作精讲：房屋征收评估机构选定制度的问题与完善

   （本文内容源自胡军辉教授所著、湘潭大学出版社2020年出版的《国有土地上房屋征收制度的实践与理论反思》） 

我们在上一篇文章中，拆解了房屋征收评估机构“入库制度”的种种困境——它如何通过行政化的筛选，制造行业壁垒，损害了市场公平竞争，并动摇了评估机构本应具有的独立性与中立性。然而，对于很多被征收人和法律实务工作者而言，一个更直接、更常遇到的困惑或许在于：当评估机构已经“入库”之后，在具体的征收项目中，到底由谁来选？怎么选？选定的程序和结果，又是否公平？

如果说“入库制度”是影响评估机构能否执业的第一道“门槛”，那么 “选定制度” 则是决定最终由哪家机构为具体项目“执笔”价值评估的核心环节。这颗决定补偿数额的“定盘星”，究竟是如何被“选”出来的？答案，远比我们想象的要复杂得多。 

01  现状：原则之下的“多元”与“模糊” 

要理解当前的问题，必须首先厘清制度的“源头”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）及《国有土地上房屋征收评估办法》作为顶层设计，为评估机构的选定划定了一个基本框架。

（一）中央立法：原则性授权与“递进式”选定

《征收条例》第20条明确规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。其配套的《评估办法》则进一步细化为：先由被征收人协商，协商不成再通过投票、摇号、抽签等随机方式确定。这一“两层递进式”的设计，体现了立法者对被征收人主体地位的尊重，意图将选定权首先交给最直接的利益相关方。

然而，中央层面的立法仅作了原则性规定，具体如何选定、选定时间、协商期限等关键细节，被授权给了省、自治区、直辖市自行制定。这种“授权立法”的初衷是兼顾各地差异，但客观上也为后续的实践混乱埋下了伏笔。 

（二）地方立法：步入“百花齐放”的深水区

在省级地方性规范性文件中，评估机构的选定模式呈现出更为复杂的“三层递进式”结构。其核心逻辑通常是：被征收人协商选定 → 协商不成的，由多数被征收人意见确定 → 无法形成多数意见的，由房屋征收部门通过公开摇号、抽签等方式确定。

然而，正是这种“百花齐放”，导致了实践中的诸多不统一。我们可以从以下几个维度观察其“多元”与“模糊”：

选定主体：虽然普遍将“被征收人”作为第一确定主体，但“房屋征收部门”作为第二确定主体的角色越来越突出，甚至在部分地方，当被征收人无法形成多数意见时，该部门可直接组织摇号、抽签，由此引发了关于“行政干预”的担忧。

协商期限：这是地方立法中差异最大的部分。有的地方规定为“5日”，有的为“7个工作日”，有的为“10日”，还有的为“30个工作日”。更有甚者，部分地方仅规定了“不少于5个工作日”或“不少于7日”的最低期限，但未设定上限。这种巨大的差异，直接影响了被征收人能否拥有充分的时间进行协商。

选定时点：这是另一个核心争议点。中央立法对此未作规定。地方实践则呈现出三种模式：一是“房屋征收决定作出后”或“公告后”选定，如山东、四川等地；二是“房屋征收部门发布暂停公告后”选定，如北京；三是“房屋征收部门实施征收项目时”选定，如甘肃。这种模糊性，导致在司法实践中，究竟是征收决定前选定还是决定后选定，产生了截然不同的裁判观点。 

综上所述，现行制度在立法层面构建了一个看似“尊重民意、层层递进”的框架，但由于中央立法过于原则，地方立法又各自为政，导致在具体的操作细节上充满了模糊地带和自由裁量空间。这，正是后续一系列实践困境的根源所在。

02  问题：在“理想”与“现实”之间，谁在“失位”？

制度的“应然”设计，在“实然”的征收实践中，往往遭遇严峻挑战。通过对大量司法案例的实证分析，我们可以清晰地看到，评估机构选定制度在实际运行中，正面临着“被征收人协商率低”、“选定时间点争议”、“‘多数人’标准不统一”等三大核心困境。 

（一）困局一：被征收人协商率为何如此之低？

根据对60份涉及评估机构选定争议的司法裁判文书进行的统计分析，一个令人震惊的数据浮现出来：由被征收人协商选定评估机构的案例，仅占3.3%！而由房屋征收部门组织抽签、摇号等随机选定方式确定的，占比高达41.7%；政府及政府部门单方选定的，也占到了10%。

为什么法律赋予被征收人的“首选”权利，在实践中却名存实亡？究其原因，主要有以下几点：

协商时间被“压缩”：部分房屋征收部门给予被征收人的协商时间极短，例如，在最高人民法院(2016)最高法行申430号案例中，被征收人仅有5天时间来协商选定评估机构，这对于动辄成百上千户的大型征收项目而言，几乎是不可能完成的任务。

知情权被“剥夺”：在一些案例中，房屋征收部门甚至未告知被征收人有权协商选定评估机构，直接进入了“摇号”或“指定”环节。例如，在甘肃省高级人民法院(2017)甘行终20号案例中，被征收人辩称其根本不知道有协商选定的程序，其协商时间被完全剥夺。

选择范围被“限缩”：有的房屋征收部门仅指定一家评估机构供被征收人选择，这实质上剥夺了被征收人的选择权，协商也就无从谈起。例如，在山东省高级人民法院(2016)鲁行终1750号案例中，法院查明，所谓的“协商”仅仅是要求被征收人在唯一一家评估机构出具的评估报告上签字确认。

被征收人参与意识不强：部分被征收人对征收评估程序不了解，缺乏参与的热情和动力，导致协商无法形成有效结果。例如，浙江省高级人民法院(2015)浙行终字第596号案例中，涉及3500户的征收项目，协商选定的投票箱开箱时，仅收到8张选票，其中有效票仅6张。

由此可见，被征收人协商率低，并非单一原因所致，而是制度设计的不合理（如协商时间过短、程序不透明）与执行层面的偏差（如行政权力不当干预、告知义务履行不到位） 共同作用的结果。当“协商”沦为“走过场”，被征收人的法定权利便被架空。 

（二）困局二：评估机构选定时间点，为何成为“罗生门”？

在何时间点选定评估机构，不仅地方立法存在差异，司法裁判也出现了截然相反的观点。

观点一：征收决定作出前选定。 部分法院认为，评估机构应在征收决定作出前选定。例如，北京市高级人民法院在(2016)京行终3260号判例中，明确否定了上诉人关于“征收决定作出前选定评估机构违反法律规定”的观点，认为此举并无不当。

观点二：征收决定作出后选定。 另一部分法院则持相反立场。例如，福建省高级人民法院在(2015)闽行终字第38号等系列判例中，明确认定“先选定评估机构、后作出征收决定”的做法违反法定程序。

观点三：两种方式皆可。 最高人民法院在(2017)最高法行申6504号案例中，作出了一个折中的裁判，认为“相关法律、法规、规章并未明确评估机构的选定时间节点。行政机关在征收决定作出之前，或者紧随其后选定评估机构，均不违反相关法律规范的规定。

这种“罗生门”式的司法现状，直接导致了两大弊端：其一，程序稳定性缺失，征收主体和评估机构无法预判其程序合法性，增加了法律风险；其二，被征收人权利保障的“时差”，如果在征收决定前选定，评估机构可能过早介入，在房屋调查登记结果尚未最终确定时，便对评估对象形成先入为主的判断，影响后续评估的客观公正。

（三）困局三：“少数服从多数”的“多数”，究竟是多少？

“多数决定”是协商不成后的重要补充方式。然而，在司法实践中，对于“多数”的界定标准，同样存在巨大分歧。

标准一：参与投票的过半数。 即要求参加投票的被征收人人数超过总人数的50%，且同意票数超过参与投票人数的50%。如最高人民法院(2017)最高法行申263号案例，因参与投票人数未过半，投票结果被认定为无效。

标准二：全部被征收人的过半数。 即要求同意票数同时超过总被征收人数的50%。如最高人民法院(2017)最高法行申373号案例，在发放450户征求意见表，收回367户，341户同意的情况下，法院认定符合“多数决定”。

标准三：参与投票的2/3以上。 即要求参与投票的人数不少于被征收人总数的2/3，且同意票数超过参与投票的半数（或2/3）。如湖北省、湖南省的地方立法及部分司法案例，均采用了“不少于三分之二”的参与标准。

“多数”标准的不统一，导致评估机构选定结果的合法性始终处于不确定状态。对于征收主体而言，他们可能遵循了A标准，但法院却可能依据B标准判定其程序违法；对于被征收人而言，这种模糊性也使其难以有效行使权利。

03  完善：回归制度设计的“初心”与“逻辑” 

面对上述困境，我们不应停留在批评层面，而应回归制度设计的“初心”——即如何通过程序正义，最大限度地保障被征收人的合法权益，确保评估结果的中立与公正。基于此，从以下四个方面对评估机构选定制度进行完善，显得尤为必要。

（一）时间点之“锚”：明确“征收决定公告后”选定

必须统一选定时间点，消除司法实践中的混乱。我认为，将评估机构选定时间点确定为“房屋征收决定作出公告后”，即“先决定，后选定”，是更为科学、合理的选择。

理由一：确保被征收人范围的确定性。 房屋征收决定是征收程序启动的正式文件，其公告后，被征收人的范围才最终确定。在此之前，被征收人范围可能因规划调整、房屋认定等情况发生变化，影响选定的合法性与代表性。

理由二：保障评估的独立性。 《国有土地上房屋征收评估办法》第9条规定，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织完成房屋调查登记。将选定时间点置于征收决定公告后，意味着评估机构将在房屋调查登记结果已经明确的情况下介入，这可以有效防止评估机构因过早介入而对评估对象形成先入为主的偏见，从而保障评估的独立性与客观性。 

（二）信息之“光”：强化评估机构报名信息公示制度

“阳光是最好的防腐剂”。被征收人协商率低，很大程度上源于信息不对称。强化信息公示，是破解这一困局的关键。

一是强化报名公告公示。 公告范围应突破地域限制，通过报纸、政府官网、新闻媒体等渠道在全国范围内发布，打破地方保护主义的“信息壁垒”。公示内容应详尽，包括项目名称、征收范围、被征收户数、所需评估机构数量、报名资格条件、报名方式、时间等。

二是强化报名结果公示。 报名、筛选、结果形成的全过程应公开透明。不仅要公示最终入选名单，还要公示报名统计、筛选主体、筛选过程、筛选理由，让每一步都置于公众监督之下，从源头上遏制“关系”竞争和暗箱操作。

（三）程序之“尺”：合理规范被征收人协商选定程序

协商程序不应沦为“空中楼阁”，而应通过精细化的制度设计，使其真正落地。

履行“协商前置告知”义务。 房屋征收部门应运用多种方式告知被征收人协商选定评估机构的相关事宜，包括但不限于：在征收范围内显著位置张贴公告、入户发放告知书、建立微信群、召开座谈会等。对于户数分散的大型项目，应强制规定入户告知程序，确保“一个都不能少”。

设置合理、弹性的“协商期间”。 协商期间不宜过短，也不宜过长。建议建立与征收户数挂钩的协商期间制度：例如，被征收人户数在500户以下的，协商期间为30日；500户至1000户的，协商期间为35日；每增加500户，协商期间相应增加5日。这种动态调整机制，既能保证协商的充分性，又能防止无休止的拖延。

搭建“协商平台”，提供便利。 房屋征收部门应主动作为，提供线上线下相结合的协商平台。线上可建立信息系统，公布全部被征收人名单及联系方式，方便互相沟通；线下可提供实体会议室、调解室，增加面对面协商的机会，提高协商成功率。

（四）标准之“一”：合理界定“少数服从多数”的多数人标准 

“多数人”标准应是“复合标准”，而非“单一标准”，以保障决策的民主性与代表性。

设定“参与门槛”： 要求参与投票或征询意见的被征收人人数，不得低于征收范围内全部被征收人的三分之二。这可以确保参与主体的广泛性，避免少数人决定多数人的命运。

明确“参与方式”： 可采用“记名投票”或“逐户征询”两种方式。记名投票能体现投票人的真实意愿，逐户征询则适用于户数较少或居住分散的项目。两种方式都应确保程序的公开、公正、透明。

设定“同意标准”： 在参与表达意见的被征收人中，同意选定同一家评估机构的人数，应达到参与投票或征询总人数的三分之二以上。这比简单的“过半数”要求更严格，能有效防止“少数绑架多数”的风险，确保形成的“多数意见”具有坚实的民意基础。 

结语

房屋征收评估机构选定制度，是连接被征收人合法权益与征收补偿公平性的“桥梁”。当前制度中存在的“协商率低”、“时间点争议”、“多数人标准不统一”等问题，并非不可解决。通过明确“征收决定后选定”的时间点，强化信息公示的“阳光机制”，细化协商程序的“落地规则”，统一“多数人标准”的“复合门槛”，我们完全有能力将制度设计的“理想”，逐步转化为公平正义的“现实”。 

作为法律人，我们有责任推动这一制度的完善，让每一次征收评估，都能在程序正义的轨道上平稳运行，最终实现公共利益与个人权益的和谐平衡。